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出租车罢运与“黑车”的生存空间
时间:2015-02-14 14:46:52  来源:互联网  作者:吕德文
哨策导读:近日,全国多个省会城市出租车罢运。罢运的目标除了指向老生常谈的“份子钱”问题,也指向“专车”服务等“黑车”问题。

    近日,全国多个省会城市出租车罢运。罢运的目标除了指向老生常谈的“份子钱”问题,也指向“专车”服务等“黑车”问题。
  笔者认为,“份子钱”和“黑车”问题实际上是一个问题的两个方面:出租车等客运市场作为垄断行业必然滋生行业管理的巨大漏洞。这个漏洞表现为,获取了专营资格的出租车公司与大量的出租车司机之间形成了不对等的市场关系,出租车司机可以运用一系列的规定压缩出租车司机的利益空间;而垄断经营必然产生市场反应的迟钝,真正的客户(市民)因为很难获得较好的服务,默认甚至鼓励非法营运的私家车存在。何况,“滴滴专车”服务成功地规避了出租车管理的相关规定,堂而皇之地进入了城市客运市场。在这种情况下,处于弱势的出租车司机仍然得独自承担市场冲击带来的压力。
  
  全国多个省会城市出租车罢运。
  那么,背后的行业主管部门车辆运输管理所又是如何看待类似“黑车”的问题的呢?笔者在不久前调研了中部某县的运管所,“一叶知秋”,希望能解释相关问题。
  车辆运输管理所是一个非常尴尬的部门。从部门属性上看,它是一个行业主管部门,凡是涉及车辆营运的事务,它都得管,比如客运、货运、车辆维修等等,责任不可谓不大,地位不可谓不重要。可是,县里的运管所处境却极其尴尬,行业监管的能力非常有限。
  我调研的运管所共有84名在职工作人员,而真正在运管所上班的只有42人,有被交通局请调的,有停薪留职的。在这些工作人员中,只有所长一人是大学学历,另有两名中专生,其他都是中学以下学历,人员素质非常低。造成这种情况的原因是,运管所的体制极为特殊,它属于交通局下属的副科级单位、独立法人,却是个自收自支的事业单位,实行企业化管理。简言之,运管所必须自我保障,“保稳定、保运转”一直是单位运行的首要目标;这种部门性质,使得运管所成为地方政府解决安排就业人员的主要渠道,如转业军人、领导关系户等。
  这几年推行机构改革,国务院、省政府明文规定运管所按照视野单位改革,进入一级执法单位(公务员编制),运管所人员应纳入财政保障。但是,这显然做不到。客观情况是,如何解决这些冗员是个问题,清退不现实,毕竟所有工作人员都已取得一定的体制身份;全部改革成正式的事业编制人员乃至公务员,更加不可能,这些人员的素质参差不齐,根本达不到执法人员要求。问题在于,运管所的机构改革可以停滞不前,但运管所的职能、执法方式的改革却不容迟疑,这使得运管所的处境更为尴尬。今年国务院要求简化行政审批事项,省交管局要把驾校审批权下放到县一级,可实际上,县运管所根本没有能力承担驾校审核职责:按规定,驾校审批条件多达100多项,运管所哪有这样的专业人才去审批?
  一
  客运市场的管理漏洞非常大,其中既有管理体制问题,更有管理技术(包括人员素质)更不上,导致灰色地带过大,以至于无法控制的问题。按照运管所所长的话说,就是运管所的管理方式非常传统,但监管要求却越来越高。如果严格按照法律法规要求,几乎所有事故都可以追究运管所的责任。比如,很多客运企业为了追求更大效益,营运客车很难达到安全要求,一旦出问题,承担较大责任的是运管所;问题是,运管所没有足够的技术力量去监管,安装一个GPS定位系统需要80万元,这个钱企业不会出,上级部门也不会出,而运管所没能力承担。
  前已述及,运管所是一个自收自支的企业化运作的事业单位,所有的人员工资、办公费用都需要从所收的费用和罚没收入中获取。至今,我所调研的县运管所每年只有220万的财政转移支付,这还是2011年运管费改革为燃油附加费后补贴而来的,这对于84人的单位几乎是杯水车薪。因此,长期以来,“保运转、保稳定”的核心任务就是获得足够多的罚没收入。既然机构的运转取决于罚没收入,客观上就需要容许一定的灰色空间存在,也就是说,行业监管不能过于严格,否则“水至清则无鱼”。因此,客运市场的灰色化就渐渐形成:这典型地表现在短线运输线路的垄断上。
  由于政府投入不足,再加上对市场化运营方式的迷信,长期以来,县城到各乡镇的客运市场依赖于私人运营;如果行业监管不力,私人运营必然滋生垄断。原则上,客运车辆获取特定线路的营运资格,取决于运管所。也就是说,运管所可以规定特定线路可以投放多少营运车辆,因此,获取运管所的营运资格至关重要。由于特定线路的营运车辆数量是有限的,这就导致了营运证本身就是稀缺资源。这导致客运市场内部会形成一种无序竞争秩序:拥有营运资格的车主可能只是投入了20万,由于存在垄断利益,只要他愿意,转手就可以卖40万,以此类推,最终实际营运的车主的利润不可能太高。只是,中间的利润并没有进入运管所,而是被社会的各色人等获取了。
实际上,这种自由竞争秩序并不常见,更为常见的是,黑恶势力介入垄断特定线路的营运。因为,私人营运终究还会面临竞争,合理的自由竞争秩序很难形成。第一、线路之间的利益难以合理区分,而运管所的管理力量又极为有限,这很容易造成纠纷。比如,有两条线路a-b和a-c,其中a-c要经过b,如果乘客从客运站上车,在客运站买票,一般情况下不会出问题,到b地的乘客不至于上a-c的车。哪怕出现纠纷,运管所可以处理,因为每个客运站都有运管所的驻站工作人员,保证“源头管理”到位。但是,如果有半路上车的乘客,运管所的管理力量不到位,则两条线路就容易因客源问题发生纠纷。第二、乘客利益难以保障。这尤其表现在节假日期间,私营车主随意涨价的现象极为普遍。运管所同样没有能力去管理,并且,票价问题还涉及到物价部门,运管所也没有动力去管。

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